從美國對華貿易政策演變看美中貿易戰的前景
作者：司徒嘉恒資深顧問
為了確保美國對基本人權保障的維護，美國的 1974 年貿易法（Trade Act of 1974）規定美國不對任何「非市場經濟體」提供優惠貿易待遇。公平自由的國際貿易，前提在於參與貿易的各國都尊重法治（rule of law）和市場秩序，一切產品及勞務按照自願交易訂價。如果有一個國家採用極低成本的集權奴隸勞動及中央計劃經濟，讓這種國家參與國際貿易，其人為的低價格足以摧毀其他重視勞動權益、環境保護、合理訂價的國家的國內產業。
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冷戰時期，「非市場經濟體」指蘇聯以降的各個共產主義國家，包括中華人民共和國。作為「以經圍政」的手段，1974 年貿易法授權美國總統可以與這些「非市場經濟體」國家簽署最多三年的雙邊貿易協議，在對方表現良好的情形下的情況下可以延長。
中國自 1980 年起，在美國「聯中制蘇」的冷戰格局下，一直享有美國定期檢討的「非永久最惠國」待遇。美國為了拉攏中國重返全球經貿體系，在 1980 至 1999 年，與中國協商多項貿易自由化及智財權保護條款，並支持中國參與 GATT/WTO 談判。1999 年 11 月 15 日，美中簽署的雙邊貿易協議，中國同意在未來大幅降低關稅並排除非關稅貿易障礙（non-tariff trade barriers），這份協議的內容也成為中國未來加入世界貿易組織（WTO）的承諾開放條件。美國因此在 2000 年決定給予中國「永久最惠國」待遇，中國於 2001 年 12 月 11 日成為 WTO 正式會員。
然而，美國國會認識到，中國自 1990 年代以來，對於各項美中雙邊協議的遵守情況並不理想，而且中國的人權紀錄非常糟糕。例如，關稅配額和貿易相關法規始終不夠透明，新的自製率規範不斷出現，監獄勞工產品的貿易限制沒有落實，新疆及西藏等地的勞動改造及人權迫害狀況長期持續。因此美國國會在 2000 年通過《美中關係法》（The U.S.-China Relations Act of 2000），在中國加入 WTO、取得美國的永久最惠國待遇以後，美國政府應持續監督中國是否有履行加入 WTO 的市場開放承諾。其中一項措施，就是美國貿易談判代表辦公室應當出版年度報告，評估前一年度中國遵守國際貿易法規的狀況，並且在出版報告前召開公聽會，聽取各方的意見回饋。
自中國加入 WTO 以後，美國至 2018 年年底為止，已在 WTO 向中國提出 23 件貿易仲裁，案件類型包括：電子支付市場開放；進出口的補貼機制明顯不合 WTO 協議內容；不合 WTO 規定的出口配額、出口許可、出口稅捐、原材料管制；反傾銷稅的計算公式與調查等。所有案件都是美國獲勝，中方通常需要二至三年的時間提出美國可以接受的改進措施，但是不久之後便故態復萌。
從美國的角度來看，中國的市場保護、強制技術移轉、不透明的法規和技術盜竊都是長年以來的結構性問題，並非川普當選之後才突然爆發，有十多年的年度檢討報告和 WTO 貿易仲裁案件為證，因此美國才會拿出已不輕易使用的「301 條款」調增中國進口品關稅。美方也認為中方開放市場的承諾不可信，這是為何美方本次談判中，將「改善措施的查核驗證機制」列為不可退讓的重點。然而，中方如果同意驗證查核機制，無異於請美國人做太上皇，中國國內政治上對內的民族主義和「大國崛起」宣傳將無法持續，這是難解的死結。
美國朝野已逐步認識到：過去的「和平演變」和「以經濟發展推動政治轉型」的策略並未奏效，中國已重新成為經濟與意識形態的競爭對手。美中貿易戰是兩種政治經濟體制的結構性對抗，一旦大趨勢轉變，勢不可能輕易落幕。
【工商服務時間】
本所孫德至主持律師/司徒嘉恒資深顧問與霍金路偉國際律師事務所（Hogan Lovells International LLP）的吳孝謙資深律師/鄒國榮主持律師將於 12 月 17 日（二）14:00 講授《經濟制裁和出口管制法及中美貿易戰》，報名網頁：
https://www.cga.org.tw/main/f_4_01_course.aspx
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