武漢肺炎的經濟損失如何求償

作者:司徒嘉恒執行董事

新型冠狀病毒引發的武漢肺炎全球大流行,已經造成全球兩百萬人確診、至少十三萬人死亡,各種居家隔離和遠離社交的防疫措施更造成實體經濟的中斷,經濟損失如果單以經濟負成長的比率估計,在 2020 年第一季至少達到四兆美元。誰該為這些損失負責?如何求償?

Globe with medical mask and #COVID19 text on white background by Marco Verch Professional Photographer and Speaker is licensed under CC BY 2.0(封面)
Trump Silhouette with American Flag and Covid-19 text by Jernej Furman is licensed under CC BY 2.0(內文)

2003 年 SARS 非典型肺炎爆發後,有鑑於中國隱匿疫情造成亞洲週邊國家的損失,世界衛生大會(World Health Assembly)於 2005 年增訂國際衛生條例(International Health Regulations),要求會員國有及時通報大規模正確疫情資訊之義務。西方輿論及保守派智庫主張,依據現有資訊,中國最晚在 2019 年 11 月初已經有確診病例,但中國官方醫療研究機構拒絕批准對外發布有關疫情的正確資訊,亦未採取對應的防制措施,直到 2020 年 1 月 20 日才正式對外宣布新冠肺炎疫情之爆發,而武漢於 1 月 23 日正式封城。中國延遲通報及隱匿武漢肺炎疫情,提供不正確的流行病學數據,已經違反國際衛生條例。

如果中國政府確實負有責任,有兩種方式求償。第一種,是透過國與國之間的國際訴訟,這些訴訟管道主要有:依照國際衛生條例規定,提出雙邊或多邊仲裁,由世界衛生組織處理仲裁,或將案件交由海牙常設仲裁法庭(Permanent Court of Arbitration in Hague)進行仲裁,或向聯合國轄下的國際法院(International Court of Justice)提起訴訟。這些訴訟曠日費時,而且以當事各國自願接受管轄為先決條件。2016 年海牙常設仲裁法庭宣判中國主張的南中國海「九段線」違反聯合國海洋公約,但中國在仲裁開始前就宣佈不參加相關程序,也不承認仲裁結果。因此,國與國之間的國際訴訟未必能收到任何實質效果。

第二種,是受損的個別原告,透過本國司法系統追訴外國政府的責任。「外國主權司法豁免」原則(foreign sovereign immunity)認為本國司法系統裁判外國政府或官員的法律責任,有侵害外國主權之嫌,因此通常以此原則不受理針對外國政府或官員的訴訟。然而,隨著國家政府在國際經貿上時常扮演市場參與者的角色,外國主權司法豁免原則也出現各種例外情形。美國於 1976 年制訂《外國主權司法豁免法》(Foreign Sovereign Immunity Act),相關法律的演進可為前車之鑑。

伊朗 1979 年發生什葉派革命,伊朗支持的恐怖活動,在世界各地造成了美國人生命財產的損失,例如 1979 年美國大使館人質事件,以及 1983 年貝魯特軍營爆炸案,兩百多名參與聯合國維和任務的美軍因恐怖攻擊喪生。因此美國在 1984 年修法,允許美國籍受害者在美國法院內起訴美國政府指定的「支持恐怖主義國家」。修法後,有 1,300 多位美籍受害者在美國法院控告伊朗,由於伊朗政府拒絕出庭,受害者均以缺席判決(default judgment)勝訴。

911 恐攻事件後,2002 年美國再度修法,將勝訴判決可受強制執行的資產種類,由外國政府名下位於美國的資產,擴大為美國總統依國會授權得以凍結的任何財產。勝訴的原告群發現伊朗中央銀行(Bank Markazi)透過位於盧森堡和義大利的銀行,在紐約花旗銀行帳戶,間接持有價值 17.5 億美元的債券,因此在 2010 年對這些金融資產提起強制執行的訴訟。2012 年,歐巴馬總統宣佈凍結這些債券。國會在 2012 年再度修法,直接指明的伊朗中央銀行的上述資產,要求法院在確認伊朗對這些資產確實享有受益權、而且不侵害其他美國人權利時,就可以作為強制執行的標的。伊朗中央銀行以此項修法構成立法權對司法的不當干預,主張違憲,但被聯邦最高法院在 2016 年 4 月判決駁回。後續的審理程序中,對於這些資產是否「位於美國境內」仍有爭議,因此國會再度立法,於 2020 年國防授權法案中,再度修改 2012 年的法律,放寬了對伊朗中央銀行資產進行強制執行的規範。

綜上所述,美國在認定伊朗是恐怖主義支持國家以後,三十多年來的訴訟及修法,不分行政立法司法、亦不分黨派及政治立場,相關作為無不促使受害者能夠更容易透過本國訴訟程序取得賠償。從 2018 年美中貿易戰爆發之後,「與中國脫鉤」甚至將中國視為必欲排之後快的假想敵,趨勢愈來愈明顯。一旦美國認定中國應當為本次疫情負責,美國民間對伊朗恐怖活動的求償模式,有可能以更大規模重現。

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