中美對抗—美國出大絕：拜登總統下令管制對陸投資（上）

作者：孫欣合夥律師及許庭瑄律師

2023 年 8 月，美國總統拜登根據《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）授權，頒布了第 14105 號行政命令《關於美國在受關切國家開展涉及國家安全技術及產品領域投資之規定》（Executive Order 14105 on “Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern”，EO14105），這道命令建立了美國對受關切國家（Countries of Concern）的投資管制機制，旨在防止美國資本流向對國家安全構成威脅的技術領域。此命令要求美國財政部針對半導體、量子資訊科技及人工智慧等關鍵技術領域進行更嚴格的投資管控，而目前明確列入關切國家名單中的只有中國大陸及香港、澳門地區。美國財政部也在 2024 年 6 月公布相應的規則草案（Notice of Proposed Rulemaking，NPRM），並於 8 月初完成預告暨評論程序，最終版本最快預計將在 2024 年底上路。

Concrete slab with large cracks, flags of the USA and China. Abstract concept of a break in relations and conflict problems. Background by Iurii Gagarin（首圖）

USA and China flag pint screen on balls for tariff trade war and military war between both countries conflict by 3d render by Dilok（內文）

美國版的對陸投資管制

EO14105 與 NPRM 下投資管制之目的，類似於臺灣經濟部投資審議司（舊稱投審會）為保護國安對中國大陸投資進行審查之精神，以避免美國人民或企業之資本流入特定受關切國家，進一步促進該國發展與國安相關之「半導體、量子科技與人工智慧」三項科技領域。然而，由於這類科技有軍民兩用的特性，再加上美國法獨有之域外效力，自然引起業界對此類投資管制機制的高度關注。也因此，EO14105 之頒布時即在「全球」投資界與相關產業間引起軒然大波。在 NPRM 的草擬階段，跨國金融機構、產業、創投、私募基金乃至於機構投資人，便積極投入大量資源與美國財政部協商監管細節，以防最終出爐的規則對其造成過度干擾或實施障礙，進而影響到投資者們的海外投資佈局。

想當然耳，中國政府對此舉措也表達強烈的不滿，2023 年底中國外交部及商業部在各媒體上指稱，這道行政命令「是明顯的經濟威脅跟科技霸凌」及「破壞了兩大經濟體之間正常的商務合作」。此外，美國經貿學者也擔心這樣的政策「會對美國企業對中國技轉、投資方面產生非常廣泛的寒蟬效應」。由此可知，美國這項立法動作無疑是中美對抗的第三部曲，從出口管制條例（EAR）、外資投美管制（CFIUS），到如今美國對中國大陸的投資管制（即NPRM），看得出不論哪個政黨執政，美國對中國發展國安科技的防堵已成既定趨勢，接下來本文將針對這項對外投資管制法案提供重點介紹，說明其影響範圍與執行細節。

受管制主體與交易態樣

首先，必須先釐清幾個重要的定義，才能了解一項投資或融資交易是否受到 NPRM 拘束。

1. 不只美國人要遵守—US person與controlled foreign entity

除了「US person」（指美國公民、綠卡居民、任何在美國之人及依美國法設立的公司或實體）外，NPRM 也要求 US person 必須採取合理手段防止其所控制的境外實體（controlled foreign entity）進行受管制的交易，此處所指的 controlled foreign entity 包括由 US persons (1) 直接或間接持有該實體 50% 以上的投票權或董事會表決權；(2) 擔任該實體的普通合夥人、管理股東或同等人員；或(3) 擔任投資顧問之（境外）投資基金（pooled investment fund）。

2. 受管制外國實體（covered foreign person）

受管制外國實體也就是指受管制的「投資標的」，除了在受關切國家（即中港澳地區）從事受管制活動（解釋詳見下篇）的企業外，還包含任何跨國營運企業（不論是否在中港澳地區）直接或間接對受管制外國實體有投票權、董事席次、股權或主導管理的權利，且該企業有 50% 以上的淨利或收入或 50% 以上的支出或費用是來自於受管制外國實體，以上都涵蓋在 NPRM 下的投資管制範圍內。換句話說，主要在中國經營的臺商企業，如從事受管制活動（如生產量子運算電腦）或者大部分的營收或支出來自於中國子公司時，就有可能被視為受管制外國實體。

3. 受管制交易（covered transaction）

受管制交易指 US person 直接或間接地從事涉及受管制外國實體（covered foreign person）之股權交易，除了常見的收購、認購股權或可轉債等可轉換證券外，還包括以債轉股、從事收購、租賃、開發經營土地、財產或其他資產（即 greenfield investment）出資促成或試圖促成設立受管制外國實體，及與受管制外國實體成立合資企業從事受管制活動，最值得注意的，受管制交易還包含了以有限合夥人或同等身分投資美國境外的私募、創投、組合式或其他種類基金，且該基金預計或在受管制活動領域投資受管制外國實體。

下篇，本文將繼續說明在 NPRM 下什麼是受管制活動？投資哪些產業勢必會受到影響與管制？