談離岸風力發電的行政管制與締約

作者：孫德至主持律師

近日臺灣產業界最熱門的議題之一，莫過於離岸風力發電的發展。這個攸關國內能源政策、產業發展與外國人投資的重要議題，隨著日前環保署一次通過六件環評案，離岸風力發電產業算是滿足了「離岸風力發電規畫場址申請作業要點」的入場門檻。但是不是可以算是「頭過身就過」，未來能否順利營運並且獲利，民間業者還有許多挑戰。

Photo Courtesy Andreas Klinke Johannsen CC BY-SA 2.0

下一階段的工作重點，則在於經濟部能源局目前採取的「先遴選、後競價」的二階段審查機制。政策目標在 2025 年時，離岸風力發電可以達到 5.5GW 的總量，而這個範圍的發電總量，將由目前獲得環評通過的業者競爭。依目前政策規劃，遴選通過的廠商，無論是 2020 年前可完工或是 2021-2025 年完工併聯的風場，通過遴選後均將與經濟部能源局簽訂「行政契約」。

這個遴選後所簽訂的行政契約，雖然目前草稿尚未公告，但據悉簽約的兩大重點在於：(1) 承諾併網年度第 1 年完成全部風場 50% 設置容量完工併聯。(2) 承諾併網年度第 2 年完成全部風場設置容量完工併聯。

有別於部分特別法，明確規範特定的法律關係應以「行政契約」為之；仔細查看風力發電相關規範（主要法規在於「離岸風力發電規畫場址申請作業要點」、「電業法」與「電業登記規則」），卻均未出現「行政契約」的字眼。那麼，「行政契約」這個議題是怎麼跑出來的？為什麼目前政策規劃上要簽訂「行政契約」？

在過去，行政救濟僅限於行政處分，為了釐清人民與政府間是否有就所謂公法事件而締約的空間，進而給予人民救濟管道，行政契約法制逐漸發展，本意是給予不對等的人民有一個較為對等的法律上地位。但如今，行政契約的締結，卻是讓行政機關在管制「法律上」權源不足的情況下，取得了「契約上」的管制基礎，且迴避了民事法院的審查，挑選了對自己相當友善的行政法院，做為未來可能出現糾紛時的戰場。更重要的是，行政程序法第 146 條，甚且賦予了行政機關得以單方調整行政契約內容或終止契約的權利。行政契約的締結，已經不再是保障民間企業的途徑。

回到風力發電的情況，無論是現行離岸風力發電的相關法規、甚至是數年前風力發電試辦時的「風力發電離岸系統示範獎勵辦法」，都無「行政契約」的字眼。單就目前簽約的重點（承諾完成併聯時程），其實本質上也是民間工程的時程規劃，以民事契約搭配違約金處罰，其實就已經足以達到政策目的。經濟部選擇行政契約作為締約形式，尋求方便管制以及未來若有糾紛時得以戰無不勝的意圖，已相當明顯。

雖然，離岸風力發電業者未來要跟經濟部締結的行政契約具體內容，目前尚未成形。但參考先前示範風力發電時期的締約程序與經驗，行政契約範本公告後，業者除了吞下去以外，幾乎已經沒有磋商空間（風力發電離岸系統示範獎勵辦法第 13 條：「中央主管機關與受獎勵人協議修改示範獎勵契約條款時，應符合下列原則：一、不低於本辦法及原訂契約要求程度…」）。才剛剛通過環評的民間風電業者，未來如何在行政契約的框架下尋求保全自己權益的空間，才是挑戰的開始。

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